De prijsbodem van vervoersaanbestedingen

Op 19 december jl. heeft TaxiPro op haar website een artikel gepubliceerd, genaamd ‘Hopelijk is de bodem bereikt met vervoersaanbestedingen’:

“Het gebeurt steeds vaker dat op vervoersaanbestedingen geen geldige inschrijvingen binnenkomen. De reden: vervoerders denken voor de geboden vergoedingen niet rendabel te kunnen werken. (…) Toch worden opdrachten in het doelgroepenvervoer uiteindelijk allemaal gegund. Dat was althans tot voor kort het geval. Dit jaar kwam er een bescheiden kentering op gang, zo stelde TaxiPro onlangs vast. De eerste poging tot aanbesteding van zittend ziekenvervoer door Zilveren Kruis leverde geen geldige inschrijvingen op. Vervoerders konden of wilden simpelweg niet binnen de geboden bandbreedte voor tarieven inschrijven. Gunning vond pas na een nieuwe aanbesteding plaats. In Den Helder zijn zelfs twee pogingen om het Wmo-vervoer te gunnen mislukt. En bij de aanbesteding van werkbedrijf Soweco uit Almelo kwam slechts één geldige inschrijving binnen, wat niet genoeg was om het werk te gunnen.”

AMvB reële prijs Wmo vast te stellen in dialoog met de aanbieders
Het is opvallend dat gemeenten twee jaar na de inwerkingtreding van de AMvB reële prijs Wmo, bandbreedtes voor tarieven hanteren waar de taxibedrijven kennelijk niet mee uit de voeten kunnen. Wmo-vervoer valt immers ook onder deze AMvB. Dit vraagt om een zorgvuldig proces van de zijde van de gemeente en openheid van aanbieders over de kosten die zij maken bij het leveren van een dienst.

Blijkens de Nota van toelichting bij de AMvB is de gemeente verplicht om voorafgaand aan de aanbesteding de tarieven in dialoog met de gegadigde aanbieders vast te stellen; minimumtarieven (men mag hogere tarieven offreren) of vaste tarieven (dan wordt niet op prijs geconcurreerd).

Deze dialoog kan via een – bij voorkeur openbare – marktconsultatie vorm krijgen en waarbij de gemeente gespecificeerde kostprijzen uitvraagt. Let wel: “Volledigheidshalve wordt benadrukt dat het college niet verplicht is aan iedere aanbieder de specifieke kostprijs van die onderneming te betalen. Het college neemt een besluit over een reële prijs aan de hand van de in artikel 5.4 genoemde kostprijselementen en de beschikbare kostprijsinformatie.” (Nota van Toelichting 2.1)

Maar het is zeer de vraag of taxibedrijven in de huidige marktsetting voorafgaand aan een aanbesteding hun kostprijzen en kostenopbouw willen delen met de gemeente. Ook hier biedt de AMvB een escape; een derde optie die indertijd op het nippertje is toegevoegd aan de AMvB, is dat de gemeente wel als vanouds de tarieven in concurrentie uitvraagt zonder minimumtarief, maar dan wel via een specificatiemodel dat ten minste is gebaseerd op de volgende kostprijselementen:

a. de kosten van de beroepskracht;
b. redelijke overheadkosten;
c. kosten voor niet productieve uren van de beroepskrachten als gevolg van verlof, ziekte, scholing, werkoverleg;
d. reis en opleidingskosten;
e. indexatie van de reële prijs voor het leveren van een dienst; en
f. overige kosten als gevolg van door de gemeente gestelde verplichtingen voor aanbieders waaronder rapportageverplichtingen en administratieve verplichtingen.”

Toetsing gemeente of gespecificeerde tarieven reëel zijn
In dit laatste model heeft de gemeente vervolgens de verplichting om te controleren of de ontvangen gespecificeerde tariefonderdelen zich minimaal op kostprijsniveau bevinden. Dit is lastig en hier zal je vaak externe expertise voor nodig hebben. Maar externe expertise is wellicht ook nodig om de uitkomsten van een dialoogsessie goed te kunnen beoordelen.

Voor alle drie tarieven (minimum, vast, concurrentie) heb je dus een kostprijsspecificatiemodel nodig. Wil je goed inzicht krijgen in de kostprijsopbouw, en om dit goed te kunnen duiden, is een nadere uitwerking in subonderdelen nodig. Zeer waarschijnlijk zit dit in de Kostenberekeningstool Doelgroepenvervoer van CROW.

Hoe goed die tool ook is; gemeenten moeten de invulling van alle kostprijsonderdelen wel toetsen met de marktpartijen voorafgaand aan de aanbesteding, en op basis van plausibele argumenten en voortschrijdend inzicht ook zaken bijstellen als dit nodig is voor een reële prijs. De gegadigde taxibedrijven moeten op hun beurt open zijn over hun kostprijzen en onderbouwing daarvan; hetzij in de dialoogsessie, hetzij bij de inschrijving op het onderdeel tarieven. Beide partijen hebben belang bij reële prijzen voor de continuïteit, dan moeten ook beide partijen transparant zijn. De gemeenten over het dialoogproces, bijbehorende uitvraag en de totstandkoming van reële tarieven c.q. de beoordeling van geoffreerde tarieven; de aanbieders over hun kostenspecificatie.

Toepassing AMvB Reële prijs is geen sinecure
Overigens is een goede invulling van de AMvB reële prijs lastige materie. De opdracht met haar scope (wel of geen clustering), geschiktheidseisen en uitvoeringseisen zijn mede bepalend voor de kostprijs van een te leveren dienst; historische kostprijzen alleen voldoen strikt genomen niet. Zeker niet wanneer de aan te besteden opdracht behoorlijk afwijkt van uitgevoerde opdrachten waarop de historische kostprijs is gebaseerd. In de dialoog met aanbieders over reële tarieven zou je idealiter dan ook al de contouren van de opdracht moeten hebben, of je zou voor zaken die afwijken van hetgeen gebruikelijk was, expliciet moeten vragen welke invloed dit naar schatting zal hebben op de kostprijs.

Naast de opdrachtscope is ook de vertaling naar een reële prijs geen appeltje-eitje-proces. Als je in dialoog met de aanbieders, voorafgaand aan de aanbesteding, gespecificeerde prijsinformatie ontvangt, dan doemt de vraag op: hoe bepaal je nu een “reële prijs”? Neem je dan de laagste prijs (mits alle prijsonderdelen door ingeschakelde expertise al reëel zijn bestempeld), of neem je een gemiddelde ergens van?  Bij een gemiddelde is dan de vraag: ongewogen of gewogen; grote aanbieders zullen een andere kostprijsopbouw hebben dan kleine. Hoe bepaal je de wegingsfactoren? En hoe onderbouw je de vastgestelde reële prijs, of nog specifieker: hoe verantwoord je de keuze van het bedrag per specificatieregel? Voeg je alle ontvangen tarieven en specificaties geanonimiseerd toe als bijlagen bij het aanbestedingsdocument? Het handelingskader zal ook afhangen van hoe er wordt ingekocht; bij een Open House-toelatingsprocedure voor zorg zal je meer zaken in dialoog plenair kunnen bespreken, dan in een hoog competitieve aanbesteding.

Kortom, veel vragen; een nadere duiding van hoe een en ander in te vullen, lijkt dan ook zeer welkom, al is het maar onder het mantra van ‘Pas toe of leg uit’.

Belang van marktconsultaties
In elk geval is het belang van marktconsultaties nog groter geworden met de komst van de AMvB reële prijs; in veel gevallen zijn er feitelijk twee nodig. Een opdrachtinhoudelijke ter toetsing van bijvoorbeeld de opdrachtscope, geschiktheidseisen, uitvoeringseisen, vergoedingssystematiek e.d., en een voor de vaststelling van de tarieven. In de planning dient hier natuurlijk rekening mee te worden gehouden. Een rekenvoorbeeld, gemakshalve uitgaande van 1 januari als startdatum van de nieuwe overeenkomst: rekening houdend met een minimale implementatietijd van 3 maanden (liever 1 à 2 maanden langer), 1½ maand zomervakantie, ca. 4 maanden aanbestedingsprocedure, dan blijft het eerste kwartaal over voor de consultaties en bestekproductie. Voorafgaand hieraan zullen er ambtelijke evaluaties en besluitvorming moeten zijn.

Voorkom onderschatting van doorlooptijden
Kortom, wil je in alle fases zorgvuldig kunnen handelen, dan zal er vroegtijdig een reële planning op moeten worden gesteld als gemeenschappelijk product van o.a. Beleid en Inkoop. De benodigde tijd voor een zorgvuldig inkoopproces wordt geregeld onderschat; als je een traject zoals hierboven moet doorlopen in bijvoorbeeld 10 maanden tijd vanaf de ambtelijke start, dan is er erg veel tijdsdruk wat de kwaliteit van allerlei belangrijke keuzes niet bepaald positief zal beïnvloeden. Kortom, begin op tijd!