Openhouse-methode populair voor inkoop sociaal domein  

De verantwoordelijkheid van de inkoop van WMO-diensten en Jeugdhulp is op 1 januari 2015 verschoven naar gemeenten. Waar gemeenten aan het begin van de decentralisaties vooral onderhands gunden of de methode ‘bestuurlijk aanbesteden’ toepasten, verschuift deze trend nu meer naar het Zeeuws model, traditionele aanbesteden en de open house-methodiek. Kwaliteit wordt hierbij een steeds belangrijker element. 

“De aanbestedingswetgeving bood, tot de wijziging van de Aanbestedingswet in april 2016, veel vrijheid aan gemeenten om de inkoopprocedures voor sociale diensten naar eigen inzicht vorm te geven. Dit had als gevolg dat er veel alternatieve procedures werden toegepast, waarbij vaak gebruik werd gemaakt van plenaire onderhandelingen en onderhandse gunningen”, vertelt Niels Uenk, onderzoeker bij de Universiteit Twente, Universiteit Utrecht en het Public Procurement Research Centre. Uenk heeft in 2015 de inkoopdocumenten van de nieuwe WMO-taken van 382 gemeenten geanalyseerd. Afgelopen jaar herhaalde hij dit onderzoek voor gemeenten die opnieuw WMO-diensten hebben ingekocht. AanbestedingsCafe.nl spreekt Uenk over deze verschillende methoden.

Bestuurlijk aanbesteden
Bij de eerste ronde zorg-aanbestedingen in 2014 zag Uenk dat meer dan de helft van de gemeenten de inkoopmethodiek ‘bestuurlijk aanbesteden’ gebruikten. Inmiddels is dit teruggezakt naar zo’n 20 procent van de gemeenten. Bij bestuurlijk aanbesteden nodigt de gemeente een selectie geïnteresseerde zorgaanbieders uit om plenair over de contractvoorwaarden te onderhandelen. Vervolgens wordt iedere zorgaanbieder die aan de onderhandelde eisen wil en kan voldoen, toegelaten tot een raamovereenkomst.
 
Zeeuws model
Tegenover bestuurlijk aanbesteden staat het Zeeuws model. Dit model werd in 2015 door 15 procent van de gemeenten toegepast, maar bevindt zich nu in een groeiende lijn. In 2017 gebruikte 55 procent van de gemeenten deze methode. Binnen het Zeeuws model bepalen gemeenten zelf alle voorwaarden en standaard tarieven. Een zorgaanbieder hoeft geen offerte in te dienen, maar enkel akkoord te gaan met alle voorwaarden. Bij zowel bestuurlijk aanbesteden als het Zeeuws model wordt er een raamovereenkomst zonder omzetgarantie toegepast. 

Meervoudig onderhandse procedure
Een andere populaire methode uit 2015 is de meervoudig onderhandse procedure. 18 procent van de gemeenten contracteerden de partijen die voor de decentralisaties ook al actief waren in de gemeente. Deze methode is sinds april 2016 niet meer mogelijk. Toen trad de nieuwe Europese richtlijn voor overheidsopdrachten in werking. Gemeenten zijn nu verplicht om hun opdrachten voor sociale diensten (boven de drempelwaarde) vooraf te publiceren. Deze publicatieplicht botst met het uitvoeren van een onderhandse procedure. Ook het tussentijds wijzigen van overeenkomsten, gebruikelijk bij in de contracten die middels een bestuurlijke aanbesteding worden gesloten, is hiermee problematisch geworden.

Openbare procedure
“Het gevolg van de publicatieplicht is dat de onderhandse procedure eigenlijk nooit meer wordt toegepast”, vertelt Uenk. “Daarnaast verliest de brede raamovereenkomst, waarin gemeenten soms wel meer dan 200 zorgaanbieders contracteerden, aan populariteit. Vooral gemeenten die geconfronteerd zijn met ondermaatse kwaliteit van zorg hanteren in nieuwe aanbestedingen veel hogere kwaliteitsdrempels. Deze gemeenten noemen ook de hoge kosten en inspanningen voor contractbeheer als reden om strenger te selecteren. Bij brede overeenkomsten zijn er namelijk veel contracten met zorgaanbieders die niet of nauwelijks cliënten hebben.”

Om deze reden gaan gemeenten weer vaker over op een openbare procedure met gunning op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. “Met deze methode worden er nog steeds veel verschillende zorgaanbieders gecontracteerd, maar dan moeten ze wel een plan van aanpak schrijven. De prijs staat in veel gevallen nog steeds vast.”

Uenk geeft bij deze trend wel een advies: “Ik zie dat gemeenten de openbare aanbesteding onhandig aanpakken door zorgaanbieders heel veel plannen te laten schrijven. Goede zorgaanbieders blijken in de praktijk echter niet per se goede inschrijvers op aanbestedingen. Goede inschrijvers op aanbestedingen zijn daarnaast niet per se goede zorgaanbieders. Eén tip: wees terughoudend met het uitvragen van allerlei plannen. Daar blijven goede zorgaanbieders op steken, terwijl het ook geen garantie biedt dat je rotte appels buiten de deur houdt.”

Open house-model
Een ander model dat snel aan populariteit wint is ‘open house’. “Dit is een contractvorm dat inhoudelijk veel lijkt op een raamovereenkomst, maar waarin tussentijdse toetreding van nieuwe zorgaanbieders en wijziging van contractvoorwaarden mogelijk zijn. Onder bepaalde voorwaarden valt dit systeem namelijk niet onder de aanbestedingsregels.”

De basis van open house ligt in het arrest Falk-Pharma. In dit arrest werd bepaald dat er bij een aanbesteding sprake moet zijn van het laten plaatsvinden van een selectie door de aanbestedende dienst tussen geïnteresseerde ondernemers. Als er geen keuze wordt gemaakt, is het geen overheidsopdracht. In die zaak konden geïnteresseerde partijen bovendien altijd toetreden tot het contract. Dit heeft de deur opengezet voor het open house-model, waarbij alle inschrijvers die aan bepaalde voorwaarden voldoen, zonder onderscheid en in volledige concurrentie het recht hebben om de taak uit te voeren. 

“De open house-methodiek lijkt erg op bestuurlijk aanbesteden”, vertelt Uenk. “Je stelt een contract met standaard voorwaarden op en iedereen die hieraan voldoet, mag inschrijven. Deze methodiek werd na de wijziging van de Aanbestedingswet een stuk lastiger. Dit kon namelijk als wezenlijke wijziging aangemerkt kunnen worden. Sommige gemeenten hebben er daarom een DAS van gemaakt, maar de meeste gemeenten hebben gezegd: we hanteren nu ‘open house’. Dan vallen ze strikt gezien niet meer onder de voorwaarden van het aanbestedingsrecht. 

Dit artikel is onderdeel van het dossier sociaal domein. Eerdere artikelen die in dit dossier verschenen zijn: Helft gemeenten borgt privacy binnen sociaal domein niet‘,  ’32 gemeenten voor de rechter om jeugdzorg‘ en ‘Big bang in het sociaal domein’.