Van Nevi naar Lipsky

Michael Lipsky schreef in 1980 een klassieker in de bestuurswetenschappen. Het boek Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Service gaat in op publiek beleid en de implementatie ervan door ‘contactambtenaren’; ambtenaren die in contact komen met burgers.

Vaagheid

Het achterliggende idee is dat de docenten die voor de klas staan – in the end – de kwaliteit van het onderwijs bepalen. En zo bepalen de baliemedewerkers van een gemeente de klantvriendelijkheid. Niet de gemeentelijke beleidsmedewerkers die zelden een inwoner van die stad spreken. In zijn boek gaat hoogleraar Lipsky niet alleen in op de complexiteit die door deze contactambtenaren wordt ervaren, maar ook over de vaagheid van het beleid. Deze vaagheid vergroot het risico dat de contactambtenaren het werkelijke doel van het beleid niet halen. Ook omdat ze een discretionaire bevoegdheid hebben, oftewel dat ze naar eigen inzicht een besluit kunnen nemen.

Dat is een interessant theoretisch kader voor jonge studenten bestuurskunde. Zij zullen in veel gevallen aan het woord ‘contact’ een andere waarde toekennen dan Lipsky bedoelde (ik in ieder geval wel). Fast forward: vijfentwintig jaar later en hopelijk iets wijzer, kunnen we concluderen dat Lipsky toch een punt heeft.

Als de aanbestedingswet (als uitwerking van Europese wetgeving) en landelijk beleid wordt vertaald naar bijvoorbeeld gemeentelijk inkoopbeleid, moet de inkoper van een gemeentelijke organisatie een brug slaan tussen de dagelijkse operatie en al die wetten en beleidskaders. Hoewel een inkoper niet direct met burgers te maken heeft, is het voornoemde dilemma ook van toepassing op het contact met ondernemingen.

Zie hier de twee belangrijkste ingrediënten van Lipsky’s dilemma: vaag (of juist heel erg veel en tegenstrijdig) beleid en contact met de buitenwereld.

Imago publieke organisaties

In de media is regelmatig te lezen dat door de slechte communicatie van aanbestedende diensten tijdens een aanbestedingsprocedure ‘het imago van de overheid’ wordt aangetast. Zo draagt het zonder opgaaf van reden uitstellen van mijlpalen (zoals het bekendmaken van een gunningsbeslissing) niet bij aan het beeld van een betrouwbare overheid. Zeker in combinatie met de harde eisen ten aanzien van de planning die worden gesteld aan de inschrijvende partijen. Een discutabele gunningsbeslissing die in rechte alleen marginaal wordt getoetst, is al helemaal funest voor de beeldvorming.

Vanuit commercieel perspectief bekeken, begint zelfs de samenwerking met een 0-1 achterstand. Een onbetrouwbare opdrachtgever verdient een onbetrouwbare opdrachtnemer. En een aanbestedende dienst is in de beleving van de opdrachtnemer dezelfde organisatie als de opdrachtgever. Hetgeen an sich geen hele vreemde gedachte is. Een gebrekkige communicatie is de inkoper aan te rekenen, al heeft hij/zij het niet altijd makkelijk.

Zo kan het stimuleren van de lokale economie (een veelvoorkomende doelstelling van de gemeentelijke politiek) conflicteren met het grondbeginsel voor aanbestedingen ‘gelijke behandeling’. Gelijke behandeling, lees: een eerlijke aanbesteding, wordt nog lastiger als de lokale economie invloed uitoefent op politieke besluitvorming. Doe het maar eens goed als de organisatie niet in staat is om een eensluidende uitvraag te formuleren en het liefst sommige regels (wetten!) wenst te omzeilen om bepaalde doelen te bereiken.

Steun uit onverwachte hoek

De inkoper krijgt gelukkig steeds meer steun van accountants en rekeningkamers. De regels ten aanzien van de rechtmatigheid van publieke uitgaven worden immers (ook) steeds meer getoetst aan de hand van het inkoopbeleid en of bijvoorbeeld de juiste inkoopprocedure is gevolgd.

Wellicht moeten de inkopers bij publieke organisaties daarom geen diploma ‘Nevi-publiek’ halen, maar allemaal bestuurskunde gaan studeren. Het kost alleen een paar jaar voordat je doorhebt dat je wat aan deze studie hebt (in ieder geval door mij).